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Contralor Departamental del Valle habla sobre las Vigencias Futuras Excepcionales solicitadas a la Asamblea por el señor Gobernador

La vigencia futura es una operación que afecta esencialmente el presupuesto de gastos y se entiende como un compromiso que se asume en un año fiscal determinado, con cargo al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de un año fiscal posterior.  Los requisitos establecidos por el estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, la ley 819 y sus reglamentos para que procedan las vigencias futuras excepcionales son, a grandes rasgos, las siguientes:

a.       En primer lugar se requiere que las obligaciones que se pretende atender con cargo a esas vigencias no cuenten con apropiación presupuestal en el año de que se trata. De lo contrario, se estaría ante una vigencia futura ordinaria, cuyos requisitos y trámites difieren de los de las vigencias futuras extraordinarias.

b.       En segundo lugar, las obligaciones a cubrir con las vigencias futuras no deben corresponder a contratos de empréstito ni a intereses derivados de esos contratos. Lo anterior debido a que esas operaciones se rigen por la normativa propia de las operaciones de crédito público y no por las reblas sobre vigencias futuras.

c.        En tercer lugar, es necesario tener presente que el mecanismo de las vigencias futuras es, por definición, excepcional. Por esta razón, tanto el artículo 3° de la ley 225 de 1996, en la redacción original, como el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, establecen que las vigencias futuras extraordinarias sólo pueden aprobarse para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, o para garantías a las concesiones teniendo en cuenta, en todos los casos, el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

d.       Si se cumplen las anteriores condiciones, la entidad interesada en acudir a las vigencias futuras debe solicitar la autorización correspondiente al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS.  La solicitud de autorización debe estar acompañada de un concepto técnico-económico favorable del ente al cual esté adscrito o vinculado el órgano que solicita las vigencias futuras (vgr. Ministerio de Minas), y de una proyección de ingresos para los períodos que se afectarán. Adicionalmente, cuando se trate de proyectos de inversión nacional debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

e.       En principio, las vigencias futuras no pueden exceder el período de gobierno del Presidente de la República; sin embargo, en el caso de proyectos de inversión, es posible solicitar la aprobación de vigencias futuras que excedan ese período, para lo cual se requiere autorización del CONPES. Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 23, en concordancia con el artículo 21 del decreto 4730 de 2005, esa autorización del CONPES requiere del aval previo del CONFIS, entidad que debe analizar la consistencia de la solicitud con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

f.         Es importante poner de presente que, según los dispone el Decreto 3629 de 2004, cuando en un proceso de contratación amparado por vigencias futuras no sea posible realizar la adjudicación en la misma vigencia fiscal en la que se aprobaron, será necesario solicitar una nueva autorización, aunque sin repetir el proceso de selección.

g.       Una vez autorizadas las vigencias futuras, el órgano respectivo deberá informar a la Dirección General del Presupuesto Nacional, antes del 31 de enero de cada año, sobre la utilización de cupo de vigencias futuras. En este punto debe tenerse en cuenta que las vigencias futuras no utilizadas caducan, sin excepción, el 31 de diciembre del año en que fueron autorizadas.

Las anteriores consideraciones, están relacionadas, en lo fundamental, con las entidades ejecutoras del Presupuesto General de la Nación. Para las entidades territoriales es necesario tener en cuenta además, lo siguiente:

·         A nivel territorial la competencia para impartir la autorización necesaria para comprometer vigencias futuras esta radicada en la Asamblea o Concejo, según el caso, previa  aprobación del Confis territorial o de quien haga sus veces.

·         Para los proyectos que involucren inversión nacional no  se  requiere  concepto  previo y favorable del ministerio del ramo, ya que para ello basta el concepto del Departamento Nacional de Planeación.  

·         La   Asamblea   o   Concejo  debe  abstenerse  de  autorizar  las vigencias futuras si los proyectos que se pretenden financiar con  ellas no hacen parte del Plan de Desarrollo Territorial, o si sumado todos los compromisos que se pretenden adquirir por esta modalidad incluyendo sus costos de administración y mantenimiento, desbordan la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial.

·         Por regla general, las vigencias futuras no pueden ir más allá del período de  Gobierno, salvo aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declara de importancia estratégica. En el mismo sentido, y salvo lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 12 de la ley 819, no pueden aprobarse vigencias futuras

Sin embargo, según la doctrina de la Dirección de Apoyo Fiscal, reiterada en el documento CONPES 3463, del 12 de marzo de 2007, la prohibición de autorizar vigencias futuras y la restricción de las mismas al período de gobierno, no aplica para las vigencias futuras extraordinarias sino sólo para las ordinarias.

Aunque la ley 819 de 2003 no hace referencia explícita a las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, la doctrina oficial, entre la cual cabe destacar el documento CONPES 3463, ha aceptado la posibilidad de que esas entidades, si sus normas orgánicas de presupuesto así lo establecen, utilicen las vigencias futuras excepcionales. Al respecto se dijo en el mencionado documento:

“3. Hay dos clases de vigencias futuras: Las Ordinarias y las Excepcionales. Los artículos 10 y 11 de la Ley 819 de 2003 establecen los requisitos bajo los cuales la Nación puede adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de gastos de vigencias futuras bien sea ordinarias o excepcionales; a su vez el artículo 12 reglamenta las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales. No obstante siguiendo lo establecido en el artículo 109 del decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico de presupuesto las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.

Significa lo anterior que si dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial, se reglamentó la posibilidad de asumir obligaciones con cargo al presupuesto de vigencias futuras excepcionales, estas se puedan adquirir.

(…).

Si las vigencias futuras excepcionales no están reglamentadas dentro del estatuto orgánico del presupuesto de la entidad territorial no se podrían adquirir obligaciones por esta modalidad, de manera que para optar por este mecanismo habría que, en primera instancia, modificar el estatuto presupuestal. Una vez modificado se procederá a solicitar y otorgar la autorización en los términos y condiciones allí aprobados”.

·        A nivel territorial, pueden ejecutarse mediante vigencias extraordinarias obras de infraestructura en sectores de competencia de la entidad territorial tales como agua potable, saneamiento básico, así como aquellas obras o proyectos que corresponden a sectores o programas para los cuales se permita, en el estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial, acudir a este mecanismo, con la condición de que la no ejecución de las obras o proyectos pueda causar la parálisis o afectación en la prestación de un servicio que se deba garantizar por mandato constitucional”.

Como se ve, el requisito fundamental para acudir a las vigencias futuras extraordinarias es la obtención de las autorizaciones a que haya lugar, para lo cual resulta fundamental realizar un análisis detallado del proyecto que se pretenda acometer con la ayuda de esa herramienta presupuestal”.

Descendiendo lo anterior al caso que nos ocupa, esto es, las vigencias futuras del Valle del Cauca, acotase que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, mediante ordenanza, modificó el Estatuto orgánico de Presupuesto Departamental, con lo cual, se posibilitó la asunción de vigencias futuras excepcionales en el Departamento.

Adviértase que las mismas, contrario a lo que demanda la normativa que gobierna la materia, no están vinculadas a proyectos declarados de importancia estratégica, pues que en la hora de ahora, no se tienen definidas de manera específica las obras a ejecutar en el Departamento, siendo como lo fueron aprobadas por “bolsa” o “paquete”, para denominarlo de alguna manera.

Mario Mejía Cardona, en su obra El Laberinto Fiscal, refiriéndose al tema de las vigencias futuras, expresó:

“Su inclusión en el Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene como explicación la necesidad de adecuar la ley a las realidades que enfrenta el Estado para llevar a cabo los megaproyectos, cuya complejidad no permite hacerlo en el estrecho plazo de una vigencia fiscal”.

Retomando el concepto que emitiera la Academia Colombiana de Jurisprudencia, literal g, precisase que las vigencias futuras no fueron utilizadas en la vigencia 2008, anualidad en que se aprobaron, de lo cual resulta que caducaron a 31 de diciembre de ese año, de ahí que la Gobernación del Valle debiera haber iniciado los procesos de selección en ese año, sin que fuese menester que se hubiese adjudicado la contratación, según lo señala el artículo 2º del Decreto 3629 de 2004, que sobre el particular dispone:

“Los procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales que no se adjudiquen en la vigencia fiscal en que se autorizaron, requerirán una nueva autorización antes de su perfeccionamiento, sin que sea necesario reiniciar el proceso de selección”.

Precisase que el artículo 89del Decreto 111 de 1996, establece:

“Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.

Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse”.

Nótese por otra parte que el pago de las obras compromete muchas más vigencias de aquellas en las cuales habrán de ejecutarse y/o recibirse las mismas, lo cual nos coloca frente a una operación de crédito público, tal como lo señaló la Dirección de Apoyo Fiscal en concepto que en su oportunidad vertiera atendiendo oficio remitido por el diputado Cristian Garcés Aljure. En efecto, dícese en el oficio adiado el 23 de diciembre de 2008:

“En otras palabras, una cosa es la ejecución de un proyecto de inversión determinado y otra la financiación del mismo. Lo primero claramente haced referencia al presupuesto de gastos y lo segundo al presupuesto de ingresos y ambos casos requieren trámites presupuestales y financieros distintos. Mientras la asunción de compromisos de vigencias futuras requiere de las autorizaciones de la corporación administrativa como se indicó en los apartes anteriores, la financiación para el pago de los mismos gastos no requiere de tales autorizaciones mientras se trate de fuentes de financiación diferentes del crédito y que no superen los períodos de ejecución de los compromisos adquiridos.

Por el contrario, cuando la entidad territorial, deba recurrir a operaciones de crédito público para la financiación de gastos de inversión, esto es, que involucren un plazo superior para su pago superior al de ejecución y/o recibo del bien a satisfacción, ello implica que las administración (sic) territoriales deberán tener en cuenta los requisitos y demás aspectos legales sobre endeudamiento, sin perjuicio de la existencia de las facultades, tanto en el Estatuto d Presupuesto de la entidad territorial como en las Ordenanzas o Acuerdo (sic) Municipales para comprometer vigencias futuras ordinarias o excepcionales del gasto.

Luego, el hecho de que la financiación o pago de las obligaciones pueda involucrar más de una vigencia no constituye por sí mismo una vigencia futura, porque, como se ha dejado en claro, la vigencia futura guarda relación con la asunción de compromisos (gasto) y el pago de los mismos está atado a la fuente o recurso financiero.

Se concluye entonces que una vigencia futura, ordinaria o excepcional, consiste en asumir compromisos hoy por un monto determinado, cuya ejecución o entrega a satisfacción de los bienes o servicios comprometa las apropiaciones (gasto) de vigencias posteriores, hasta en los montos o objeto del compromiso que se lleve a cabo en cada una de ellas.

Obviamente, el gasto debe tener una contrapartida en el ingreso que lo financia, y si la fuente de financiación que garantiza el flujo de recursos para pagar los compromisos de vigencias futuras se contempla para un plazo que supere el de ejecución de las obras y/o entrega de los bienes y servicios contratados, implica una operación de crédito público y por ende deberán surtirse los trámites propios de este tipo de operaciones”.

Y que no se diga, desvirtuando lo dicho –que estamos frente a una operación de crédito público-, que la contratación que pretende la Gobernación del Valle del Cauca amparada lo está en el artículo 1º del Decreto 3629 de 2004, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993”, pues que aquel canon, gobierna los contratos (esto es, el acuerdo de voluntades debidamente formalizado, como lo establece el artículo 41 de la Ley 80 de 1993), que han de ejecutarse por así decirlo, en distintas fases –diseño, construcción y mantenimiento-, previendo además, que la ejecución presupuestal se realiza en los términos pactados en el acto negocial.

Adviértase además, que el inciso segundo del decreto en comento, estipula que “Las entregas de obra por montos superiores a las respectivas apropiaciones presupuestales no implican operación de crédito público o asimilada”, haciendo referencia a que la obra se ejecute más allá de lo apropiado en cada vigencia, situación que difiere de la planteada en el concepto de la DAF, que alude a que las fuentes de financiación superen el de ejecución de las obras, tesis que se aviene a lo dispuesto en el inciso in fine de la norma en comento, del siguiente tenor: “En dichos contratos no se podrán pactar pagos por montos superiores a las respectivas autorizaciones de gasto”.

En lo que atañe a los operaciones de crédito público, precisase que el Congreso de la República expidió la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", que tiene por objeto "disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales".

El parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, dispone:

"Parágrafo 2º.- Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales... 

Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación. 

Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación...

Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa..." 

La disposición anterior fue reglamentada mediante el Decreto Nacional 2681 de 1993 que define a las operaciones de crédito público como "los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago" y adicionalmente, establece que son contratos de empréstitos "los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago" e indica, que "Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos".

Además de lo anterior, el artículo 10 de la disposición mencionada señala cuales son los requisitos que deben surtirse para la celebración de contratos de empréstito por parte de las entidades territoriales así:

"Artículo 10º.- Empréstitos externos de entidades descentralizadas del orden nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de contratos de empréstito externo por las entidades descentralizadas del orden nacional, diferentes de las mencionadas en el artículo 12 del presente Decreto, y por las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá: 

a. Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y,

b. Autorización para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en las correspondientes minutas definitivas".  

De igual manera es importante tener en cuenta que las vigencias futuras excepcionales autorizadas mediante ordenanza 259 de noviembre 18/08 por la Asamblea Departamental del Valle para facilitar la contratación de obras y proyectos de inversión social con plazo para su pago hasta el año 2020, por valor de $650 mil millones, con el fin de modernizar al departamento y mejorar en el corto plazo sus condiciones de competitividad y conectividad, el despacho se permite hacer una serie de consideraciones, luego de tener en cuenta las siguientes:

                                                    

OBSERVACIONES

 

1.       Entiéndase el concepto de Vigencias Futuras de que trata la ley 819/03, como aquella extensión del periodo fiscal que permite ejecutar  un proyecto por encima del principio de anualidad contemplado en el estatuto orgánico de presupuesto, garantizando tanto al ordenador del gasto como al contratista o tercero la existencia en el tiempo de una partida en el presupuesto de gastos o apropiaciones que permita ejecutar el pago de los compromisos durante los años en que transcurre la ejecución de la obra o proyecto, es decir se desarrolle el objeto del compromiso, hasta el recibo a satisfacción de la misma, en últimas las vigencias futuras no es otra cosa que la ampliación de la vigencia de un certificado de disponibilidad presupuestal.

2.       Considérese Operación de Crédito Público conforme al artículo 3º del Decreto 2681/93,  aquellos actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo superior a un año para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago, estando comprendidas entre estas la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda publica, los créditos de proveedores entre otras.  Define igualmente el artículo 4º del citado decreto como actos asimilados a operaciones de crédito publico los actos o contratos mediante los cuales se contraigan obligaciones con plazo para su pago, a las cuales les serán aplicables las disposiciones relativas a las operaciones de crédito público.

3.     A la luz de la interpretación de la ley 819/03 entiéndase como Marco Fiscal de Mediano Plazo, la herramienta de planeación financiera territorial a partir de la cual se determinarán los techos tanto de  ingresos como de gastos que permitan generar superávit primarios en cada vigencia fiscal, durante las diez (10) vigencias siguientes, con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico.

 

Es de público conocimiento que el gobierno departamental ha querido jalonar el desarrollo de la región mediante proceso de modernización e inversión física y social, recurriendo para ello a la figura de las autorizaciones de vigencias futuras, lo cual es compartido por este órgano de control siempre y cuando se tenga en cuenta las siguientes:

 

CONSIDERACIONES

 

1.       Se debe conocer el término de ejecución de los proyectos de inversión a realizar (objeto del compromiso) de forma que permita determinar el periodo de autorización de las vigencias futuras a comprometer para cada proyecto específico.

2.       Se debe conocer el monto de los proyectos de inversión a realizar de forma que consulten en el Marco Fiscal de Mediano Plazo,  la partida a comprometer en el gasto en cada vigencia fiscal durante el término de ejecución del proyecto (objeto del compromiso).

3.       En el momento en que el costo de los proyectos a contratar requieran para su pago un plazo mayor al de la ejecución de la obra, el valor excedente deberá considerarse como una operación asimilada de crédito público a las cuales les deberán ser aplicadas las disposiciones relativas a estas, de tal forma que AL CONSULTAR en el Marco Fiscal de Mediano Plazo se refleje EN EL SECTOR DE GASTOS DE INVERSIÓN, LA PARTIDA CON EL NOMBRE DEL PROYECTO DURANTE LAS VIGENCIAS EN QUE SE DESARROLLE O EJECUTE EL MISMO y EN EL SECTOR SERVICIO DE LA DEUDA  la apropiación presupuestal necesaria DURANTE LAS VIGENCIAS EN QUE SE CONTINUARÁ EFECTUANDO LOS PAGOS PARA GARANTIZAR tanto al ordenador del gasto QUE ADQUIRIÓ EL COMPROMISO como a los contratistas o proveedores QUE LO EJECUTARON la disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

4.       Es importante que al proyectar en el presente año (2009), las modificaciones al marco fiscal de mediano plazo en el que se incluyen los proyectos de inversión de las vigencias futuras solicitadas, se tenga en cuenta el resultado fiscal de la vigencia 2008, de forma que permita replantear si fuere el caso, el presupuesto aprobado para la presente vigencia y consultar los superávit primarios para las diez siguientes vigencias acorde a lo establecido en la ley 819/03.

 
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Fecha de publicación: 13/02/2009
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